Amendement n° None — ARTICLE 16

Rédiger ainsi cet article : 

I. – Le chapitre III du titre I^er du livre V du code de la sécurité intérieure est ainsi rédigé :

« Art. L. 513‑1. – I. – Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale disposant d’un service de police municipale pour lequel a été conclue la convention prévue aux articles L. 512‑4 ou L. 512‑5 du code de la sécurité intérieure mettent en œuvre, sous l’autorité et la responsabilité du maire ou du président de l’établissement public de coopération intercommunale, un dispositif de contrôle interne effectif, destiné à s’assurer que les missions de ce service sont mises en œuvre dans le respect des obligations légales et réglementaires applicables, notamment déontologiques.

« Ce dispositif comprend :

« – l’établissement et la mise en œuvre d’un plan de maîtrise des risques, dans les conditions prévues au II ;

« – le contrôle de la mise en œuvre de ce plan de maîtrise des risques, dans les conditions prévues au III.

« II. – Un plan de maîtrise des risques est établi au sein du service de police municipale.

« Ce plan a pour objet d’identifier et d’analyser les risques, notamment opérationnels et déontologiques, auxquels sont exposés les agents dans le cadre de l’exercice de leurs missions, et à proposer des mesures de prévention et de gestion de ces risques.

« Un modèle de plan de maîtrise des risques est défini par arrêté du ministre de l’intérieur, après consultation des associations représentatives d’élus locaux.

« Le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale s’assure de l’existence, de la pertinence et de l’actualisation du plan de maîtrise des risques. Il veille à ce que les mesures de prévention et de gestion des risques qu’il prévoit sont effectivement mises en œuvre.

« III. – Afin de s’assurer de la pertinence du plan de maîtrise des risques mentionné au II et du respect des mesures de prévention et de gestion des risques qu’il prévoit, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale fait procéder à un audit, dans des conditions fixées par décret.

« Il peut confier la réalisation de cet audit à l’un de ses services autre que le service de police municipale, au centre de gestion compétent dans les conditions prévues à l’article L. 452‑40 du code général de la fonction publique, à un service commun dans les conditions prévues à l’article L. 5211‑4‑2 du code général des collectivités territoriales, ou à une autre commune dans les conditions prévues à l’article L. 5111‑1 du même code.

« IV. – Le plan de maîtrise des risques mentionné au II et le rapport d’audit réalisé en application du III sont annexés à la convention de coordination mentionnée aux articles L. 512‑4 ou L. 512‑5 du code de la sécurité intérieure, qui peut prévoir, dans une section spécifique, des stipulations relatives à leur mise en œuvre.

« En cas d’actualisation, ce plan et ce rapport d’audit sont transmis sans délai au représentant de l’État dans le département et au procureur de la République.

« V. – Un décret en Conseil d’État détermine les modalités d’application du présent article, notamment les conditions d’élaboration et d’actualisation du plan de maîtrise des risques mentionné au II, ainsi que la fréquence minimale et le contenu des audits mentionnés au III.

« Art. L. 513‑2. – I. – Les services d’inspection générale de l’État assurent le contrôle des services de police municipale dans les conditions prévues au présent article.

« II. – Après consultation du maire de la commune et, le cas échéant, du président de l’établissement public de coopération intercommunale concernés, le ministre de l’intérieur peut faire procéder à un audit visant à contrôler la mise en œuvre des obligations prévues à l’article L. 513‑1. Cet audit peut être réalisé par les services des inspections générales de l’État.

« Les conclusions sont transmises au représentant de l’État dans le département, au procureur de la République, au maire de la ou des communes concernées et, le cas échéant, au président de l’établissement public de coopération intercommunale.

« III. – En cas de suspicion de manquement grave, le ministre de l’intérieur peut, à son initiative ou à la demande du maire, du président de l’établissement public de coopération intercommunale, du représentant de l’État dans le département ou du procureur de la République, faire procéder à une inspection portant sur l’organisation ou le fonctionnement de tout service de police municipale, ainsi que sur le respect des obligations déontologiques en vigueur. 

« Les conclusions sont transmises au représentant de l’État dans le département, au procureur de la République, au maire de la ou des communes concernées et, le cas échéant, au président de l’établissement public de coopération intercommunale.

« IV. – À la demande du président du Centre national de la fonction publique territoriale mentionné à l’article L. 451‑1 du code général de la fonction publique, du procureur de la République, du préfet de police ou du représentant de l’État dans un département où est implantée l’une des délégations mentionnées à l’article L. 451‑12 du même code, le ministre de l’intérieur ou le ministre chargé des collectivités territoriales peuvent décider du contrôle de l’organisation, du fonctionnement et des activités de formation des fonctionnaires de police municipale assurées conformément à l’article L. 451‑6 dudit code.

« Les conclusions sont transmises au président du Centre national de la fonction publique territoriale, au procureur de la République et au représentant de l’État dans le département.

« V. – Pour l’exercice de leurs missions, les membres des inspections générales de l’État ont librement accès aux collectivités territoriales, aux services de polices municipales, aux délégations du Centre national de la fonction publique territoriale mentionnées à l’article L. 451‑12 du code général de la fonction publique et à tout établissement public chargé de la formation des policiers municipaux. Les responsables et agents concernés par ces missions sont tenus de prêter leur concours aux membres des inspections, de leur fournir toutes justifications et tous renseignements utiles et de leur communiquer tous documents, pièces, données, fichiers et éléments nécessaires à l’accomplissement de leurs missions.

« VI. – Un décret en Conseil d’État détermine les modalités d’application du présent article. »

II. – L’article L. 452‑40 du code général de la fonction publique est complété par un 4° ainsi rédigé :

« 4° Audit des plans de maîtrise des risques mis en œuvre au sein des services de police municipale ou de gardes champêtres, dans les conditions prévues aux article L. 513‑10 et L. 522‑10 du code de la sécurité intérieure. »

III. – Au premier alinéa du I de l’article L. 3542‑3 du code général des collectivités territoriales, les mots : « et L. 513‑1 » sont remplacés par les mots : « , L. 513‑1 et L. 513‑2 ».

Le présent amendement prévoit la structuration d’un dispositif de contrôle interne et externe des polices municipales, dans le contexte de l’élargissement de leurs prérogatives.

Il tend ainsi à prendre en compte les observations du Conseil d’État dans son avis sur le projet de loi, ainsi que les constats et recommandations formulées à l’occasion de précédents rapports parlementaires et de la Cour des comptes. Il prolonge la réflexion ouverte au stade de l’examen au Sénat, en proposant une solution différente. 

En effet, le recours exclusif aux inspections générales du ministère de l’intérieur pour contrôler et évaluer l’organisation les polices municipales pose de réelles difficultés, tant opérationnelles que de principe. Un tel recours risquerait de heurter le principe de libre administration des collectivités territoriales. De plus, la seule création d’une inspection générale permanente – dont les capacités de contrôle seraient nécessairement limitées -, ne contribuerait pas à diffuser au sein des services la culture déontologique, et ne les inciterait pas nécessairement à mettre en place des outils de prévention des risques.

Le présent amendement propose une approche différente. Il instaure un dispositif de contrôle interne gradué, à trois niveaux. Il s’inspire en cela des dispositifs en vigueur au sein de la police et de la gendarmerie nationales, qui ont structuré des dispositifs de contrôle interne, en plus de l’existence d’une inspection générale.

Le premier niveau du dispositif de contrôle interne serait mis en œuvre au sein du police municipale et consisterait en la mise en place d’un plan de maîtrise des risques. Ce plan serait destiné identifier et analyser les risques, notamment opérationnels et déontologiques, auxquels sont exposés les agents dans le cadre de l’exercice de leurs missions, et à proposer des mesures de prévention et de gestion de ces risques. Il s’agirait d’utiliser des outils simples (des « grilles d’autocontrôle ») pour identifier les risques en fonction de la nature du service de police municipale (selon la taille, l’exercice ou non de compétences élargies, les matériels utilisés, etc…). Pour que cette étape de cartographie des risques ne constitue pas une charge pour les services de police municipale (notamment les plus petits), le ministre de l’intérieur serait chargé de définir par arrêté un modèle, après avis des associations d’élus locaux. Le maire ou le président de l'EPCI devrait s’assurer de l’existence et de l’actualisation du plan de maîtrise des risques. 

Le deuxième niveau du dispositif de contrôle interne reposerait sur la réalisation d'un audit visant à s'assurer de la pertinence du plan de maîtrise des risques et du respect de mesures de prévention et de gestion des risques qu’il prévoit. Pour mener à bien cette mission, le pourrait avoir recours à ses propres services (dans le cas, par exemple, d'une grande collectivité), ou s’appuyer sur un centre de gestion, un EPCI ou une autre commune pour l’évaluer. En tout état de cause, si le maire fait procéder à l'audit par ses propres services, le service auditeur devrait être distinct du service de police municipale. 

Afin de rendre effective ces obligations et de permettre aux services déconcentrés ainsi qu’à l’autorité judiciaire de s’assurer de la bonne mise en œuvre de cette obligation, le plan de maîtrise des risques et les éventuels audits seraient annexés à la convention de coordination, et transmis sans délai au préfet et au procureur (dans le cas où ils seraient modifiés après signature de la convention).

Le troisième et dernier niveau du dispositif de contrôle interne reposerait sur les inspections générales du ministère de l’intérieur. Ces dernières seraient chargées de contrôler la mise en œuvre de ce dispositif, c’est-à-dire s’assurer que les plans de maîtrise des risques ont été réalisés et correctement audités.

Afin de concentrer le dispositif sur les services de police municipale qui présentent des risques, ce dispositif de contrôle interne serait centré sur les communes ayant mis en œuvre une convention de coordination (c'est à dire celles qui emploient au moins trois agents de police municipale, ou qui ont recours à l'armement, notamment).

Au-delà de ce nouveau dispositif de contrôle interne, l’amendement assouplit les possibilités pour le ministre de l'intérieur de diligenter des contrôles de services de police municipale. Il conserve également la disposition, inscrite dans le projet de loi initial, permettant la vérification des activités de formation des policiers municipaux réalisées par le CNFPT, complété par les enrichissements adoptés par le Sénat.